Doorpraten over de ruimte tussen letter en geest: zes haakjes voor een gesprek

Gespreksopener 1: De grondwet als basis

“Wanneer een opdracht tegen de grondwet ingaat zou een ambtenaar die moeten weigeren."
- minister Hanke Bruins Slot

De grondwet bevat naast de bestuurlijke inrichting van Nederland een aantal grondrechten: klassieke grondrechten die de burger beschermen tegen de overheid (vrijheid van meningsuiting), en sociale grondrechten die de overheid verplichten om voorzieningen te treffen die burgers in staat stellen ‘maatschappelijk te functioneren’. Kort door de bocht: die mensen in staat stellen in vrijheid, veiligheid en gezondheid een leven op te bouwen; in de Amerikaans onafhankelijkheidsverklaring zo mooi pursuit of happiness (geluk nastreven) genoemd. Bestaanszekerheid, woonrecht, bescherming van het milieu vallen hieronder.

Tegelijkertijd zijn er ook democratisch vastgestelde regels en wetten die bepalen wanneer de overheid de grondrechten van burgers mag aantasten. Die bepalen dat iemand uit zijn huis gezet mag worden, dat kinderen bij hun ouders mogen worden weggehaald, dat iemand gevangen mag worden gezet, dat iemand het stemrecht mag worden ontnomen…

Sandra Palmen stelde in een podcast dat wanneer een ambtenaar ‘morele buikpijn’ ervaart bij een beslissing, er eigenlijk altijd sprake is van verkeerde toepassing van het recht. Dan worden de wet toegepast, zonder dat is onderzocht of de toepassing in dit geval wel juist is.

• Hoe weeg je in je werk of een opdracht tegen de grondwet in gaat? Als een minister vraagt om een politieke wens vanuit de Tweede Kamer te onderzoeken, bijvoorbeeld, en die druist volgens jou in tegen de grondwet. Wat doe je dan?
• Zijn de buikpijn-momenten altijd terug te voeren op een knellende grondwet? Soms zijn regels misschien ook wel snel zwart-wit: als er staat “binnen 14 dagen reageren”, dan ben je na 15 dagen te laat. Toch? Maar als iemand dan griep had? Of voor een begrafenis in het buitenland was? Mag je dan weigeren om de aanvraag af te wijzen?

Gespreksopener 2: Werken voor het algemeen belang

Volgens de nieuwe tekst van de ambtseed werken ambtenaren in de eerste plaats voor de samenleving, voor het algemeen belang. In het algemeen spraakgebruik liggen algemeen belang en meerderheidsbelang nog wel dicht bij elkaar. Zo stelde René Paas dat de burger die een gasbel onder de achtertuin heeft, het als individu altijd zal afleggen tegen het algemeen belang van energievoorziening in Nederland. En een UWV-collega stelde de vraag of het werken in dienst van het algemeen belang het uitvoeren van maatwerk voor individuen misschien wel moeilijker zou maken: “het algemeen belang zal altijd voorschrijven dat we géén maatwerk leveren.” Een ingewikkelde kwestie.

“Is het alleen de vraag wat het volk of de meerderheid wil, dan vervalt de vraag naar hetgeen regt, waar, goed en uitvoerbaar is.”
- Johan Rudolph Thorbecke

Toch is er wel een essentieel verschil tussen algemeen belang en het belang van de meerderheid. Het algemeen belang is dat wat voor de samenleving als geheel nuttig is. Zoals openbaar vervoer en toegankelijke gezondheidszorg. Dat is niet minder van algemeen belang in een dunbevolkt gebied dan in een drukke stad. Is in die lijn het beschermen van individuen tegen de macht van de meerderheid ook voor de samenleving als geheel nuttig? Misschien is dit zelfs wel de essentie van “algemeen belang” – zie het citaat van Thorbecke hierboven.

“Ook het pragmatisme dat politiek opvat als het oplossen van problemen voor ‘de mensen in het land’ is daar debet aan of een uitdrukking van. Het vergeet dat zulke ‘oplossingen’ geleid moeten worden door een idee over wat goed is voor de gemeenschap en dat zo’n idee onvermijdelijk bestaat in een strijd tussen verschillende ideeën. En die strijd vraagt tijd en geduld.”
- Denker des Vaderlands Paul van Tongeren

Daarmee is het vraagstuk van de burger met een gasbel in de tuin niet meer een keuze tussen individueel versus algemeen belang, maar een conflict inherent aan het begrip van het algemeen belang. Anders gezegd: het algemeen belang wijst nooit één kant op. Hoe ga je daar mee om? Wanneer je erkent dat individuele burgers recht hebben op… een bestaansminimum, een veilig dak boven het hoofd, autonomie… én op warmte, betrouwbare en transparante overheidsfinanciën (inclusief fraudebestrijding) – dan is er geen dilemma meer, maar een vraagstuk dat vanuit meerdere perspectieve benaderd kan worden.

Ik ben blij met de nieuwe ambtseed, dat is een aardverschuiving. We zijn er voor de samenleving, dat verandert de gesprekken tussen ambtenaren. Je moet tegenspreken.
- medewerker van RWS

Reinier van Zutphen noemde tijdens Wijs naar de Wet de volgende drie elementen als de basis van het recht: behoorlijk leven, niemand schade toebrengen, ieder het zijne.

• Geven deze begrippen aanknopingspunten om te bepalen hoe we met conflicten in het algemeen belang kunnen omgaan?
• Er zijn boekenplanken vol geschreven over ‘het algemeen belang’. Is het een begrip dat in jouw werk wel eens valt? Beroep jij je er wel eens op? Wat betekent het begrip voor jou? Weet jij wat jouw collega’s eronder verstaan?
• Zijn er situaties (geweest) waarin je de afweging moest maken dat het ‘algemeen belang’ boven een ‘particulier belang’ ging? Hoe heb je dat toen gedaan?

Gespreksopener 3: Ruimhartig ieder het zijne

Compensatie voor schade, bijvoorbeeld als een burger wordt aangetast in zijn recht op wonen en veiligheid (als gevolg van gaswinning) of bestaanszekerheid (als gevolg van onrechtvaardig inhouden van toeslagen) lijkt niet meer dan logisch: De overheid heeft schade toegebracht en die moet hersteld worden.

Maar het gaat om meer dan schadeherstel. De ethici Rutger Claassen en Ingrid Robeyns beschrijven in hun ethische analyse van Herstel Kinderopvangtoeslagenaffaire dat ook de rechtsorde in het geding is. Mensen is onrecht aangedaan, en daar hoort in onze maatschappij een vorm van straf of boetedoening bij. Zij stellen dat voor het herstel van de rechtsorde de overheid uiteraard excuses moet maken, maar dat daarnaast ook ‘royale en spoedige genoegdoening’ nodig is. Dit is niet alleen noodzakelijk voor de mensen die het betreft, maar voor álle Nederlanders: “Door te zien dat onrecht voor gedupeerden wordt hersteld, kunnen alle burgers zich veilig weten in hun rechten.” 

Ook René Paas noemde dit in de context van de gaswinning in Groningen: ‘tegenover leed hoort iets te staan’ want anders is het ‘niet fair.’ Wij hebben hier een rechtsnorm die niet mag worden geschonden. En net als Claassen en Robeyns pleitte hij voor “ruimhartige compensatie.”

Maar wat is ‘royaal’? Wat is ‘ruimhartig’? Beloven we niet te veel? Een vragensteller uit het publiek vroeg hier ook naar: kunnen we wel iedereen compenseren? En dan is er nog het realisme van René Paas dat in Nederland “niemand mag krijgen waar hij geen recht op heeft.”

• Iedereen royaal en ruimhartig compenseren waarbij niemand meer mag krijgen dan waar hij recht op heeft, in de wetenschap dat we het nooit voor iedereen precies goed kunnen krijgen. Is dit dan misschien toch een klassiek dilemma?
• Op het oude stadhuis van Den Haag staat de spreuk Ne Jupiter Quidem Omnibus: Zelfs Jupiter kan het niet iedereen naar de zin maken. Wat betekent dit in jouw werk?

Een klassiek dilemma? Wat is erger: iemand die te veel of iemand die te weinig compensatie krijgt. Ieder het zijne betekent: niet meer en niet minder. Maar dat zal nooit lukken. Iedereen zegt: mensen moeten ruimhartig gecompenseerd. René Paas: eerder leidende overtuiging dat “niemand mag krijgen waar hij geen recht op heeft” In het strafrecht hebben we afgesproken dat we liever iemand schuldig vrij laten rondlopen dan iemand onschuldig gevangen zetten. Dus wanneer het bewijs van schuld niet overtuigend is geleverd, dan wordt iemand niet gestraft. Hoe doen we dat met regelingen voor burgers? Wat vinden we erger: burgers die onterecht meer krijgen dan waar zij recht op hebben of burgers die onterecht minder krijgen dan waar zij recht op hebben? Zouden we daar net zo’n principieel besluit op kunnen nemen als in het strafrecht? En is dit inderdaad een klassiek dilemma (kiezen tussen twee kwaden) of kun je dit ook als vraagstuk met meerde opties zien?

Gespreksopener 4: werken volgens de bedoeling

Bij de SVB, UWV en RWS is hij al ingericht: werkplaats de bedoeling. Soms merk je als ambtenaar dat het toepassen van de regels niet leidt tot wat het beleid beoogt of tot wat de organisatie tot doel heeft. Het kan zelfs voorkomen dat toepassen van de regels mensen in hun grondrechten aantast. Voor die situaties is er werkplaats de bedoeling. Collega-ambtenaren gaan met elkaar, en soms ook met cliënten, in gesprek: hoe handelen we hier wijs naar de wet? Wat is rechtvaardig in deze situatie? Wat de werkplaatsen extra krachtig maakt, is dat het signaal dat hier wordt opgepakt cruciale feedback is voor de opstellers van de regels. Wat er in de werkplaats geleerd wordt, gaat terug naar de beleidsmakers zodat de regels kunnen worden bijgesteld.

CJIB gaat al persoonsgericht en met maatwerk te werk. Hoewel ik jurist ben, denk ik dat procederen alleen maar verliezers kent.
- medewerker CJIB

Leidt dit tot nog meer regels? Nieuwe regels? Een ambitie van het huidige kabinet is om te kappen in het woud aan regels en voorschriften. Carola Schouten erkende tijdens de Dag voor het Beleid dat dit beslist niet eenvoudig is. Hanke Bruins Slot noemde dat de Algemene Wet Bestuursrecht meer ruimte moet gaan bieden. Niet meer in regels alles willen afdichten, en meer ruimte voor maatwerk bij een ‘onevenredig hard’ besluit. Het moet mensgerichter worden. Daar hoort herwaardering van de uitvoering bij, in het bijzonder door de beleidsmakers.

• Wat versta jij onder maatwerk? En hoe verschilt dat met de menselijke maat toepassen? Horen deze begrippen echt bij de uitvoering of kunnen beleidsmakers de menselijke maat al meenemen?
• Minder regels vraagt om meer vertrouwen. Wat betekent vertrouwen in jouw werk?

"We moeten het niet bij de uitvoering leggen om de menselijke maat mee te nemen"
- medewerker van het ministerie van JenV

Gespreksopener 5: Rationele burgers

In de afgelopen jaren is er meer aandacht gekomen voor het doenvermogen van burgers. In de uitvoeringstoets op beleid onderzoeken we of we als organisatie zelf het beleid kunnen uitvoeren, maar de vraag of burgers het beleid wel kunnen uitvoeren was tot voor kort nog ondergeschikt. Ondanks alle programma’s in de afgelopen 20 jaar om de ‘buitenwereld binnen te brengen’, bij de verschillende directies participatie en communicatie.

Gelukkig is hier verandering in gekomen met het indrukwekkende rapport van de WRR Weten is nog geen doen. In deze context vroeg één van de deelnemers hoe we omgaan met burgers die ‘niet rationeel’ handelen. Van Tongeren gaf hier ook zijn visie op, het hangt in zijn optiek namelijk nogal af van wat je rationeel noemt. De overheid heeft hier namelijk een heel specifieke interpretatie van: Rationeel is wat kan en mag volgens de regels en wat op korte of lange termijn de beste (of minst schadelijke) gevolgen heeft. Daarbij beperken we ons als ambtenaren tot afwegingen buiten onszelf. Burgers daarentegen (en wij ambtenaren zijn dat zelf ook!) hebben juist vaak eigen innerlijke afwegingen die te maken hebben met de vraag of ze een goed mens zijn: wat is rechtvaardig, zorgzaam, eerlijkheid, medemenselijk. Het gaat hier vaak om de klassieke deugden uit de Griekse traditie: wijsheid, moed, maat, rechtvaardigheid, al dan niet aangevuld met de Christelijke deugden geloof, hoop en liefde.
 
Tijdens een webinar met Van Tongeren in 2022, benadrukte hij al dat ambtenaren onvoldoende aandacht hebben voor die rationaliteit bij het maken van afwegingen. En uit het onderzoek van I&O Reseach bleek ook al dat juist daar bij ambtenaren ‘morele buikpijn’ ontstaat.

• Herken je in je eigen werk dat de aandacht vaker uitgaat naar de vraag of het mag volgens de regels, of wat de gevolgen zijn, en minder vaak naar de vraag of een keuze past bij de goede overheid die we willen zijn? Of misschien zelfs wel bij de vraag hoe je een goed ambtenaar bent? Of mens?

Gespreksopener 6: Tegenspraak

Managers en bestuurders hebben we het allemaal al wel eens horen zeggen: ik wil graag tegenspraak. Loyale tegenspraak wordt het ook wel genoemd. Wat de vraag oproept bij sommigen of er ook niet-loyale tegenspraak bestaat. Volgens Minister Bruins Slot is tegenspraak juist een uiting van loyaliteit. En ook Van Tongeren benadrukte in het gesprek hoe belangrijk het is om ruimte te hebben voor dissensus: de afwijkende mening, het andere perspectief. Alleen als er ruimte is voor tegenspraak kan er weloverwogen gedragen besluit genomen worden. Gewoon doen dus.

De metgezel van reflectie is tegenspraak
- minister Hanke Bruins Slot

In de praktijk blijkt tegenspraak geven én tegenspraak ontvangen overigens eenvoudig. Minister Bruins Slot erkende dit ook tijdens het gesprek met de zaal: “ik moet ook tegen mezelf zeggen dat ik er niet meteen bovenop duik. Dat nodigt niet uit het nog een keer te doen.”

Is tegenspraak hetzelfde als constructief meedenken? Collega’s van het programma Ambtelijk Vakmanschap organiseren regelmatig dialoogsessies over tegenspraak. Doel is om collega’s en teams met elkaar in gesprek te brengen en te laten ontdekken hoe het zit met het willen, mogen en kunnen uiten van de professionele mening. 

• Heb jij het met je collega’s en je leidinggevende wel eens over de manier waarop jullie ervoor zorgen dat tegenspraak er mag zijn? Zou je hier afspraken over kunnen maken?
• Tegenspraak geven is lastig. Het gaat misschien niet altijd zoals je hoopt. De ontvanger is er vaak – in eerste instantie – niet blij mee. Dat hoort ook bij tegenspraak. Hoe bouw je met elkaar aan een gesprekscultuur waarin je kunt leren?