Essay Ilja Leonard Pfeijffer

Over de noodzaak van ambtelijk verzet

Op vrijdag 20 oktober 2023 werden er twee brieven verzonden. De eerste brief was gericht aan het demissionaire Nederlandse kabinet, de tweede aan de demissionaire ministers van Buitenlandse Zaken, Hanke Bruins Slot en Liesje Schreinemacher. De ene brief was ondertekend door een driehonderdtal rijksambtenaren van verschillende ministeries, de andere door ruim driehonderdvijftig ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Beide brieven gaven uiting aan grote bezorgdheid over het standpunt van de Nederlandse regering inzake het kort daarvoor in alle hevigheid opgelaaide conflict tussen Israël en de Palestijnen in Gaza.

“Wij maken ons grote zorgen over de onvoorwaardelijke steun van de internationale gemeenschap aan Israël, inclusief dat van ons kabinet,” zo stelt de eerste brief in grammaticaal onzekere maar oprechte bewoordingen. “Israël wordt niet, of nauwelijks, aangesproken op de verantwoordelijkheid die het heeft als bezetter van de Palestijnse gebieden, waaronder de Gazastrook en de Westelijke Jordaanoever, noch wordt een duidelijke lijn getrokken ten aanzien van Israëls reactie op de aanvallen van Hamas. Dit heeft als gevolg dat de internationale rechtsorde wordt ondermijnd, disproportioneel geweld door kan blijven gaan en het grote aantal burgerslachtoffers in Gaza als legitieme nevenschade gezien worden door Israël. De gebeurtenissen illustreren dat Israël tot op dit moment geen enkele terughoudendheid toont in haar reactie, in naam van zelfverdediging. Ook Nederland heeft hierin geen enkele terughoudendheid laten zien.” De brief roept het kabinet op om, in weerwil van zijn officiële beleid, Israël een halt toe te roepen, onschuldige burgers te beschermen en niet werkeloos toe te zien hoe zich een humanitaire ramp ontvouwt.

De tweede brief heeft zo mogelijk een nog scherpere toon. Daarin wordt onder andere gesteld dat de Nederlandse regering Palestijnse burgerdoden minder hevig betreurt en veroordeelt dan Israëlische slachtoffers. De oorzaak hiervan is, volgens de ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat “institutioneel racisme ons buitenlandbeleid vormgeeft.” Ze eisen dat de Nederlandse regering inzet op de-escalatie en dat zij haar belofte van onvoorwaardelijke steun aan Israël intrekt.

Beide brieven, en vooral de tweede brief van ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan hun eigen ministers, vormen een ongehoorde en een ongehoord moedige inbreuk op de hiërarchische verhoudingen die zijn vastgelegd in de Ambtenarenwet en op het gebod dat eist dat ambtenaren loyale uitvoerders zijn van het beleid van hun ministers.

Acht dagen eerder, op donderdag 12 oktober 2023, had ik de eer te gast te mogen zijn op het symposium ‘Leiders in de storm’ vanwege de presentatie van ‘Macht en moed Praktijkboek’ in de Internationale School voor Wijsbegeerte in Leusden. Het was georganiseerd door Erik Pool, die na de schok vanwege de Toeslagenaffaire was aangesteld als programmadirecteur Dialoog en Ethiek bij de Rijksoverheid, en het werd bijgewoond door topambtenaren van Nederlandse ministeries. Het ging precies hierover. De verschillende sprekers deelden ervaringen waarmee zij de grenzen verkenden van de ministeriële hiërarchie en hun ambtelijke gehoorzaamheid. De vraag die ter tafel kwam, was of ambtenaren het recht of zelfs de plicht hebben om tegen het officiële beleid in verweer te komen wanneer zij van oordeel zijn dat dit onrechtvaardige gevolgen heeft. Het ging niet over de Toeslagenaffaire, maar dat was alleen maar omdat niemand de Toeslagenaffaire ter sprake hoefde te brengen om besef te hebben van de relevantie en urgentie van deze vraag.

De voornaamste conclusie die ik aan deze bijeenkomst overhield, was dat ik diep dankbaar mocht zijn voor de goede wil en de competentie van de aldaar verzamelde bestuurders van Nederland. Het werd mij overduidelijk dat iedereen van de aldaar aanwezigen oprecht het allerbeste wil voor Nederland en zijn burgers, dat allen zich daar met passie voor inzetten en dat ieder van hen uitermate deskundig is op het deelgebied waarvoor hij of zij verantwoordelijk was. Hoewel ik hieraan nooit had getwijfeld, prees ik mij als burger van Nederland gelukkig dat dit op een zo overtuigende wijze werd bevestigd.

Maar de vraag die hiermee des te prangender werd, was hoe het dan mogelijk is dat Nederland, ondanks de inzet en competentie van zijn bestuurders, terecht is gekomen in een clusterfuck van samenhangende systeemcrises. Ik hoef ze niet op te noemen. We hebben de asielcrisis, die samenhangt met de woningbouwcrisis, die onoplosbaar is vanwege de onoplosbare stikstofcrisis, die onderdeel is van een klimaatcrisis. We hebben een crisis in het onderwijs vanwege een tekort aan bevoegde leraren. We hebben toenemende economische ongelijkheid, die leidt tot kansenongelijkheid in het onderwijs en tot het feit dat een aanzienlijk deel van de bevolking onder de armoedegrens leeft. De crises vanwege de Toeslagenaffaire en de aardbevingsschade in Groningen zijn nog niet opgelost en de schandalig gebrekkige afhandeling van beide dossiers neemt de vormen aan van een nieuwe crisis. We hebben een bestuurscrisis, die zich vertaalt in afbrokkelend vertrouwen in het oplossend vermogen van de politiek. Deze vertrouwenscrisis wordt door alle overige crises alleen maar verder gevoed.

Het antwoord op de vraag hoe dit mogelijk is, moet naar mijn stellige overtuiging worden gezocht in het spanningsveld, dat onderwerp was van het symposium en dat door verschillende aanwezigen in bedekte en minder bedekte termen ter sprake werd gebracht, tussen de inzichten van de ambtenaren en de belangen van hun ministers en van de gekozen politici die hun beleid van democratische legitimatie voorzien.

De Nederlandse democratie vertoont alle kenmerken van wat in Oudgriekse staatkundige theorieën een ochlocratie wordt genoemd, de dictatuur van de massa, die sterk lijkt op wat wij heden ten dage een klimaat van populisme zouden noemen. Deze ochlocratie is een crisisverschijnsel van de democratie, die volgens het Oudgriekse model intreedt wanneer de democratische leiders meer oog krijgen voor het eigenbelang dan voor het belang van de staat. De overeenkomsten tussen ons huidige politieke klimaat en de ochlocratie die aan het einde van de vijfde eeuw voor Christus leidde tot het verval van de Atheense democratie en het verlies van Athene in de grote oorlog tegen Sparta, hebben mij geïnspireerd tot het schrijven van mijn historische roman Alkibiades, waarin ik de symptomen beschrijf van de toenmalige teloorgang van de democratie, die voor ons vandaag de dag angstaanjagend herkenbaar zijn.

Het voornaamste kenmerk van een tot een ochlocratie verworden democratie is de dictatuur van de publieke opinie. In plaats van visie te ontwikkelen en daarvoor draagvlak te creëren, doen de politici alles wat zij doen met het oog op hun herverkiezing, waardoor zij panisch aansluiting zoeken bij populaire opvattingen in de publieke opinie. Politici die de moed opbrengen om verder vooruit te kijken dan de volgende verkiezingen of dan de volgende opiniepeiling, zijn zeldzaam geworden. Deze zelfgekozen afhankelijkheid van de publieke opinie maakt een coherent lange-termijn-beleid onmogelijk, want de publieke opinie is net zo veranderlijk als de incidenten die haar voeden. De publieke opinie is eerder gebaseerd op onmiddellijke emoties dan op rationele afwegingen van het landsbelang op lange termijn.

We hebben in Nederland in het recente verleden veel voorbeelden gezien van deze dictatuur van de publieke opinie. Tijdens de coronacrisis is het op wetenschappelijke inzichten gebaseerde beleid meermaals aangepast onder druk van de publieke opinie, die zich manifesteerde in de vorm van mondige pressiegroepen. De stikstofcrisis is een ander voorbeeld. We hadden al minstens twintig jaar geleden kunnen zien aankomen dat de stikstofneerslag ooit een gigantisch probleem zou gaan vormen, maar in al die jaren is er geen politicus geweest die de moed heeft opgebracht om die impopulaire boodschap te brengen. En nu zitten we met de gebakken peren. En dan is er eindelijk een kabinet dat een soort van plan van aanpak heeft bedacht dat kan rekenen op de steun van een Kamermeerderheid en dan hoeft er maar één signaal te komen vanuit de publieke opinie, bijvoorbeeld in de vorm van de uitslag van de Provinciale Statenverkiezingen, en de leider van het CDA wil onder de afspraken uit. De overhaaste, onvoorwaardelijke steunverklaring van de Nederlandse regering aan Israël, waartegen ambtenaren in briefvorm hebben geprotesteerd, is naar mijn overtuiging eveneens voor een groot deel een vertaling van de heftige emoties die de publieke opinie onmiddellijk na de bloedige aanvallen van Hamas overweldigden, zonder dat de onvoorwaardelijkheid van die steunverklaring was ingegeven door een rationele visie.

Een ander kenmerk van een ochlocratie is de toenemende versnippering. Op dit moment is er in Nederland een groter aantal politieke partijen vertegenwoordigd in de Tweede Kamer der Staten Generaal dan ooit in de parlementaire geschiedenis van het land. Sommige van deze partijen geven zelfs in hun naamgeving al blijk van de ambitie een specifiek deelbelang te dienen. Het proces van democratische besluitvorming wordt in toenemende mate een gevecht tussen deelbelangen, dat de politieke leiders moeten winnen voor hun respectievelijke achterbannen. Wat hierbij eenvoudig uit het zicht raakt, is het landsbelang

Een tot populisme afgegleden democratie kenmerkt zich bovendien door een afnemend respect voor de democratische instituties. Deze worden gediskwalificeerd als ‘Haags gedoe’ of als een ‘nepparlement’, dat slechts de elite dient bij haar obstructie van de ware wil van het volk, waarvan de populist de spreekbuis zegt te zijn. Zo wordt ook de onafhankelijke rechtspraak gewantrouwd en bekritiseerd als een ondemocratische inmenging van politiek gemotiveerde rechters in het democratische proces.

Alkibiades geeft in mijn roman de volgende analyse van het politieke klimaat in Athene: “Omdat democratie per definitie stoelt op het collectieve oordeel van het volk, is zij onderworpen aan de turbulentie van opvliegendheid en oncontroleerbare emoties. Om de democratie naar behoren te laten functioneren is het derhalve essentieel om mechanismen in te bouwen die afstand scheppen, vertragen en gevoelens afkoelen. Dit vergt leiders als Themistokles en Perikles, die zich niet laten leiden door de angst voor bevliegingen van de veranderlijke volksgunst, die een visie hebben en de moed om het volk daarvan te overtuigen en die het debat durven te sturen in plaats van zich door de publieke opinie te laten regeren. Dit vergt een volk dat bereid is tot compromissen ten bate van het gemeenschappelijke belang. Maar de Atheense democratie is inmiddels, zoals iedere democratie mettertijd, een parodie op zichzelf geworden, waarin de leiders dagelijks ter verantwoording worden geroepen en waarin het beleid elke dag opnieuw ter discussie staat. De staat wordt geregeerd door de angst voor volksgerichten en de volatiliteit van de publieke opinie. De bijval en het gejoel in het theater op de Pnyx overstemmen argumenten en maken reflectie over beleid voor de lange termijn onmogelijk.

Het volk is verdeeld. Het lijkt wel alsof er elke dag meer facties en partijen met verontwaardigde deelbelangen bij komen, die meer energie investeren in het bestrijden van elkaar dan in het dienen van het collectieve belang. Wanneer zich geen substantiële kwestie aandient waarover men van mening kan verschillen, worden willekeurige trivialiteiten aangegrepen om haat en vijandigheid uit te diepen en te benadrukken wat het volk verdeelt in plaats van wat het volk zou moeten verbinden. Ieder is overtuigd van zijn eigen gelijk en de waarheid wordt onder de immense hoeveelheid waarheden bedolven. Hiermee is de democratie verworden tot een ochlocratie, waarin de turbulentie van opvliegendheid en oncontroleerbare verontwaardiging de macht hebben gegrepen en waarin het staatsbelang dagelijks wordt geofferd op het altaar van de deelbelangen van doelgroepen. Wantrouwend en verdeeld volk kan leiders afzetten en beleid saboteren, maar het kan geen staat besturen.

De democratie erodeert onder de obsessie voor pietluttigheden en details. Achterdocht knaagt onophoudelijk en de metselspecie van vertrouwen in de collectieve zaak wordt met elk incident verder afgebikt tot zij verpulvert en het bouwwerk instort dat ooit solide leek. Een autocratie kan maatschappelijke coherentie goedschiks of kwaadschiks afdwingen, maar een democratie functioneert uitsluitend bij de gratie van het breekbare vertrouwen in haar wetten en instituties.

Dit vertrouwen wordt doelbewust verder ondermijnd door politici die in naam van de democratie het wantrouwen in de democratie voeden. Hoe verdeeld het volk ook is, er staan om de haverklap leiders op die de uiteenlopende vormen van onvrede mobiliseren en pretenderen dat zij namens het gehele volk spreken. Zij spiegelen het volk voor dat het een monopolie heeft op het gezonde verstand en dat het homogeen is in zoverre het wordt verraden door de politieke elite. Zij presenteren het als een vanzelfsprekendheid dat de gezonde volkswil, die door de heersende klasse wordt genegeerd, naadloos samenvalt met hun eigen standpunten en elke mening die afwijkt van die van hen, beschouwen zij als een verloochening van het soevereine volk en een verkrachting van de democratie. Zij doen een beroep op emotie en presenteren rationaliteit als een instrument van het establishment. Het volk heeft geen behoefte aan feiten of argumenten, omdat het volk donders goed weet dat argumentatie een onderdeel is van het complot om het volk te onderwerpen en dat dat de feiten zijn. Met de insinuatie dat de democratische instituties het werktuig zijn waarmee de politieke elite het volk knecht en kleineert, zetten zij het volk in naam van de democratie op tegen de democratie, die in hun visie geen democratie mag heten als zij niet neerkomt op een compromisloze alleenheerschappij van hun eigen gelijk.”

Deze woorden van Alkibiades lijken geschreven door een romancier die zich meer zorgen maakt over de teloorgang van de huidige Nederlandse democratie dan die van Athene tweeënhalfduizend jaar geleden. Ik had mijn bezorgdheid over de staat van ons bestel niet beter kunnen formuleren dan hij.

Als het proces van democratische besluitvorming van gekozen politici gefnuikt wordt door deze feilen, als de democratie steeds minder oplossend vermogen aan de dag legt en een steeds minder verheffend schouwspel biedt en als zij een parodie op zichzelf dreigt te worden, doen zich twee mogelijke scenario’s voor. Ofwel de roep begint steeds luider te klinken om een sterke man, die de democratie van zichzelf verlost en naar eigen inzicht orde op zaken stelt, zoals dat meermaals in de geschiedenis is voorgevallen en zoals dat op dit moment in meerdere landen ter wereld gebeurt, ofwel de falende democratie wordt gered door onverdiend en wonderbaarlijk behoorlijk bestuur.

De ambtenaren van de openbare dienst hebben de luxe dat zij niet herkozen hoeven te worden en dat zij daarom oog kunnen houden voor het landsbelang op de lange termijn. Zij zijn de constante factor in het landsbestuur, die een tegenwicht zou kunnen vormen voor de politici die zich laten opjutten door de publieke opinie. Zij vertegenwoordigen de instituties die populisten als een hindernis ervaren. Zij zijn in een positie om zich door feiten en rationele overwegingen te laten leiden in plaats van zich te laten meesleuren door de emoties die worden opgeroepen door incidenten en schijnbare waarheden. De ambtenaren zouden de moed dienen te hebben om zich te verzetten tegen de macht van de waan van de dag. Zij zijn er de aangewezen personen voor. Als zij het niet doen, wie dan wel?

Zoals alle dingen een keerzijde hebben, zo heeft ook deze oproep tot ambtelijk verzet een caveat. De hiërarchie op de ministeries en de Ambtenarenwet zijn er niet voor niets. De minister dient te worden gehoorzaamd omdat hij of zij de enige is die door de volksvertegenwoordiging ter verantwoording kan worden geroepen. De democratische legitimatie van het beleid staat of valt met ambtelijke gehoorzaamheid aan de minister. Het scenario van een anoniem corpus van gezichtsloze ambtenaren dat het land bestuurt zonder zich iets van de regering of het parlement aan te trekken, is een angstscenario. Maar even angstig of nog angstiger is het scenario waarin er geen enkele correctie kan plaatsvinden op de bevliegingen van ministers en gekozen politici die handelen op grond van kortzichtige afwegingen van het eigen belang. Wanneer dit scenario zich voordoet, zijn de ambtenaren verplicht om in elk geval iets van zich te laten horen.

Deze overwegingen heb ik in een slotwoord gedeeld met de aanwezige topambtenaren en ik vlei mijzelf met de gedachte dat dit symposium over moed en macht de aanzet heeft gegeven tot een gewetensonderzoek en een cultuuromslag in de Nederlandse openbare dienst, die ambtenaren de moed hebben ingegeven om de veronderstelde onfeilbaarheid van de macht van de gekozen politici in het geval van het beleid met betrekking tot Israël en Palestina in twijfel te trekken en hun geweten niet langer ondergeschikt te maken aan hiërarchische regels en gewoonten en aan de Ambtenarenwet. Ondanks alles hebben sommige dingen misschien soms nut. Ik help ons allen hopen dat de bijeenkomst waarbij ik te gast mocht zijn iets heeft betekend en iets zal blijven betekenen.