Dialoog, ethiek en ambtelijk activisme

Het rijksbrede programma Dialoog & Ethiek (D&E), ondergebracht bij het ministerie van BZK draagt bij aan een open, veilige gesprekscultuur bij de rijksoverheid waarin morele reflectie vaste praktijk is. In samenspraak met de directie Ambtenaar en Organisatie (ook bij het ministerie van BZK) startte D&E een project over het leren in de organisatie uit de gesprekken over morele vragen in het werk. Doel van het programma is uiteindelijk naast een open en veilige gesprekscultuur ook beter ambtelijk vakmanschap, wat bijdraagt aan beter beleid en betere dienstverlening voor alle Nederlanders. Het is dus belangrijk dat de inzichten niet alleen bij de deelnemers aan de gesprekken blijven, maar dat die gedeeld worden om als organisatie ethisch te handelen. Dat is niet een zaak van individuele afwegingen, maar een gezamenlijk onderzoek naar de juiste maat, de gedeelde normen. Belangrijk ook dat zulke gesprekken niet alleen binnen de (rijks)overheid gevoerd worden, ook inzichten uit de wetenschap, de politiek en analyses in diverse media dragen bij het leren in de organisatie en het ontwikkelen van die juiste maat.

22 gesprekken

Wij, de auteurs van dit stuk, organiseerden een serie van 22 gesprekken waarvoor rijksambtenaren zich vrijwillig konden intekenen. Deze serie was een pilot om zogenaamde moresprudentie te ontwikkelen: dat wil zeggen methodisch verzamelde argumenten, rechten, belangen, regels en waarden die gewicht in de schaal (blijken te) leggen bij een ethisch te onderzoeken thema. Ruim een half jaar geleden deden we een oproep op het intranet onder de kop “24/7 ambtenaar, 24/7 betrokken”.

In de oproep gaven we ook enkele voorbeeldvragen:

“Wat doet het met mijn neutraliteit als ambtenaar als ik me uitspreek? Is het mijn burgerplicht om me uit te spreken? Wat moet zwaarder wegen: dat ik me inzet voor de samenleving of dat het onderwerp politiek gevoelig ligt? Is het nu wel of niet goed dat mijn gesprekspartners in het werk weten waar ik als privépersoon voor sta? Kan ik nog wel iets ‘liken’ op LinkedIn?”

Binnen een week meldden meer dan 150 ambtenaren vanuit diverse organisaties en functies: beleid, uitvoering, toezicht – adviseurs ondersteuners, en enkele leidinggevenden.

Deze 22 gesprekken gaven ons zicht op overtuigingen die leven in de Rijksdienst. We gaan in dit artikel op een aantal overtuigingen in omdat ze het denken over dit onderwerp, zo vermoeden wij, verder kunnen brengen. Dit is een beschrijving van wat we tot nu toe constateerden, zonder dat we daarbij een oordeel vellen. Laten we hier voorop stellen: dit was geen wetenschappelijk onderzoek, we doen hier ook geen claims over de representativiteit van wat we hoorden. Uit dit stuk mogen geen conclusies getrokken worden over hoe sterk bepaalde opvattingen leven door de gehele rijksdienst. Het is ons er om te doen dat dat deze constateringen allemaal onderwerp van verder onderzoek zouden kunnen zijn. Met deze inzichten kunnen we dus een nieuwe ronde van gesprekken in.

Tegenspraak en activisme

Het eerste wat opvalt bij de gesprekken is dat veel van de casuïstiek ging over het geven van tegenspraak in de organisatie. Het ging om zaken als: een wet die in de uitvoering zou leiden tot onwenselijke gevolgen voor burgers; inkoop of subsidies waarbij – tegen de wet en uitgangspunten van de organisatie in – geen rekening wordt gehouden met duurzaamheid of mensenrechten; een directeur die een onderwerp niet wil bespreken in de organisatie, et cetera. De deelnemers associeerden tegenspraak met ’ambtelijk activisme’.

Daarbij werd activisme in een aantal gesprekken begrepen als ‘in principe over de grens van het toelaatbare’. Het zou daarbij kunnen gaan om een potentiële integriteitsschending, plichtsverzuim, of het beschadigen van de organisatie. Regelmatig kwam echter aan de orde dat activisme ook positief geladen kan worden. Hier wijzen deelnemers erop dat de rijksoverheid mensen in dienst wil hebben die maatschappelijk betrokken zijn. Bovendien wil de rijksoverheid een diverse organisatie zijn die een afspiegeling is van de samenleving. Dan zijn uitingen van betrokkenheid en meerstemmigheid ook in de vorm van dissonanten juist de bedoeling. Ook dit geldt dan voor zowel interne tegenspraak en externe uitingen bij demonstraties of op bijvoorbeeld LinkedIn.

Je uitspreken: tegen of voor?

In het publieke debat worden activistische ambtenaren veelal beschreven als mensen die zich tegen het kabinetsbeleid uitspreken. Het woord tegenspraak zelf roept dit ook op. Toch bleek dat in de meeste gesprekken die wij voerden ambtenaren stelden juist voor het uitvoeren van het kabinetsbeleid te zijn, maar constateerden dat het kabinet of de ambtelijke organisatie dit beleid onvoldoende gestalte gaf met het oog op het respecteren van de grondwet, internationale verdragen en Europese afspraken. In plaats van als verzet tegen zijn zowel activisme als tegenspraak dus net zo goed uit te leggen als inzet voor. Ook dit inzicht ontstond tijdens meerdere gesprekken. Vaak kwam hierbij de vraag aan de orde: ‘Wat vraagt mijn ambtseed van mij?’ De loyaliteit aan het eigen ambt, aan de rijksdienst en aan de samenleving bleken dan redenen vóór het zich uitspreken.

Primaat van de politiek

Tegelijkertijd ging het ook om situaties waarin ambtenaren de gekozen politieke of ambtelijke lijn problematisch vonden. Dit raakt aan het klassieke uitgangspunt dat de politiek bepaalt wat politiek is - en ambtenaren zich neerleggen bij een politiek besluit. Maar dat dit niet te allen tijde geldt, is duidelijk. Ambtenaren mogen uiteraard geen strafbare feiten plegen en opdrachten die indruisen tegen de grondwet behoren ze te weigeren. Dit laatste argument werd ook in de gesprekken regelmatig opgevoerd. Daarnaast werd gesteld dat een wens van een individuele politicus niet hetzelfde is als een formeel politiek besluit, al dan niet bekrachtigd door de Tweede Kamer. Zo werd meerdere malen genoemd dat het hijsen van de Israëlische vlag geen politiek besluit was: een minister gaat niet over het vlaggenprotocol bij de rijksgebouwen en bovendien was hierover geen gesprek geweest in de Tweede Kamer.

Privémeningen

Dit primaat van de politiek heeft ook een interpretatie waarbij de mening van de politicus tegenover de ‘privémening’ van de ambtenaar wordt gezet. Hier klinkt de klassieke Max Weber in door, die stelde dat ambtenaren in het werk hun eigen opvattingen moeten ‘verloochenen.’ Doel bij Weber was te garanderen dat ambtenaren vanuit hun vakmanschap de agenda van de gekozen politicus zo goed mogelijk zouden uitvoeren en niet die van hun eigen politieke voorkeur. Maar in bijna alle gesprekken ging het om zorgen die voortkwamen uit professionele, ambtelijke afwegingen en de verantwoordelijkheid die ambtenaren voelen vanuit hun expertise en hun rol in de democratische rechtsstaat, niet over een spanning tussen vastgesteld beleid en een eigen politieke voorkeur.

Daarbij zagen we nog een kwestie: volgens de gedragscode integriteit voor Rijksambtenaren moeten ambtenaren “voorzichtig […] zijn met het openlijk ventileren” van persoonlijke opvattingen. “Hoe dichter je bij het betreffende inhoudelijke beleidsterrein staat, hoe meer behoedzaamheid geboden is.” In deze lijn wordt geredeneerd dat in je vrije tijd meedoen aan een klimaat-demonstratie minder een probleem is voor een ambtenaar van het ministerie van OCW dan voor een ambtenaar van het ministerie EZK. Sommige ambtenaren ervaren echter dat juist hun expertkennis op een dossier een plicht geeft tot uitspreken. Wanneer ambtenaren zich als ambtenaar uitspreken over een onderwerp doen zij dit niet zelden juist omdat het raakt aan hun eigen ambtsuitoefening, vakkennis en professionaliteit.

"Houdt het intern"

Wanneer een kwestie direct raakt aan het eigen werk, blijkt het cruciaal dat er intern ruimte is voor goede gesprekken en tegenspraak. Ambtenaren vinden het veelal ongepast om ‘naar buiten’ te gaan wanneer nog niet alle interne routes zijn afgelegd. Ook werd er onderscheid gemaakt tussen demonstreren in de eigen tijd, zonder verwijzingen naar de eigen functie in uitingen en kleding, versus demonstreren als ambtenaar. Naar buiten treden als ambtenaar is voor veel ambtenaren een heel grote stap.

Een belangrijke afweging daarbij was dat de ambtelijke dienst ‘neutraal’ moet zijn en dat de overheid ‘eenheid’ moet uitstralen. Ook daar werden kanttekeningen bij geplaatst. De overheid wil een diverse organisatie zijn en in een diverse organisatie zal er een diversiteit aan perspectieven leven. Waarom zouden we die diversiteit en de gesprekken over de verschillende perspectieven ‘intern’ willen houden? Er lijkt hier een overtuiging te zijn dat de buitenwereld dit van ons verlangt, en die overtuiging werd ook wel bevraagd. Zoals een van de deelnemers het zei: “Door tegenspraak intern te houden weet niemand buiten die interne cirkel welke perspectieven op tafel hebben gelegen, hoe een keuze tot stand is gekomen. Hoe kan dat vertrouwen geven?” De grote ontsporingen bij toeslagen, fraudeopsporing en gaswinning worden daarbij aangehaald als illustraties van hoe het mis kan gaan.

Morele vraag: opgelost in functionele hiërarchie?

Zowel bij interne tegenspraak als bij vragen over bijvoorbeeld deelname aan demonstraties kwam de rol van de leidinggevende vaak aan de orde, onder andere omdat regelmatig gezegd wordt ‘bespreek het met je leidinggevende’. Een enkele keer kwam de vraag aan de orde of het ethisch gezien wel juist is om de leidinggevende hier een rol in te geven. Zo ontstaat immers het risico dat de morele vraag ‘hiërarchisch wordt overgedragen’ aan de leidinggevende. De ambtenaar hoeft dan niet zelf meer te oordelen over het eigen handelen en “bewusteloze gehoorzaamheid” past, ook volgens de gedragscode integriteit, niet bij een integere ambtenaar. Bovendien, waar de medewerker mogelijk een vraag heeft als ‘moet ik meedoen aan de demonstratie?’ is de morele vraag voor de leidinggevende een andere, bijvoorbeeld ‘mag ik een medewerker verbieden te demonstreren?’. Het is belangrijk om te beseffen dat dit vragen zijn die een echt gesprek verdienen onder collega’s – inclusief leidinggevenden – die bereid zijn om als gelijkwaardige gesprekspartners open en (zelf)kritisch het vraagstuk te onderzoeken. De uitkomst is niet persé een efficiënte ‘oplossing’, wel een, bij voorkeur gezamenlijk, zorgvuldig doordacht inzicht waar je als ambtenaar je handelen naar kunt richten. Analoog aan ‘jurisprudentie’ is dit aan te duiden als ‘moresprudentie’.

Oefenen in hgesprekken

Ten slotte willen we hier benoemen dat we in dit eerste half jaar gemerkt hebben dat de manier waarop we als ambtenaren met elkaar spreken over morele dilemma’s een lerend proces is. Voor veel ambtenaren was dit de eerste keer dat zij meededen aan een moreel beraad en ook de gespreksleiders, allemaal ook rijksambtenaar, oefenen zich in het voeren van gesprekken. Wat opviel, was dat ambtenaren regelmatig regels of normen als vanzelfsprekende argumenten hanteren en onbewust niet meer ter discussie stellen. Zoals: de overheid moet neutraal zijn; gedoe houd je binnenskamers; je persoonlijke mening doet er niet toe; je moet je collega’s vertrouwen. Deze regels zijn in de loop van de tijd ontstaan, maar niet onderzocht – worden we een betere overheid als we ze blijven toepassen? In een volgende fase van het project zal het onderzoeken van dit soort regels als argumenten centraal staan.

Met deze eerste serie gesprekken hebben we inzichten gekregen in de argumentaties waarvan we ons als ambtenaren bedienen, zodat we ze kunnen onderzoeken. Want daarvan kunnen we leren en beter worden als overheid, zodat ambtenaren goed verantwoordelijkheid nemen voor de eigen positie en deze continu onderzoeken. Wij ontmoetten veel bevlogen en betrokken collega’s die dit onderzoek aangaan in hun wens bij te dragen aan een betere overheid en samenleving, ook vanuit gemeenten en provincies was er belangstelling voor vergelijkbare gespreksrondes. We hopen dat we met deze eerste inzichten het gesprek binnen de ambtelijke diensten, maar ook erbuiten weer verder kunnen brengen.

----------------------------------------------------------------------------------------------

Door Miriam van Staden, Jessica Vuijk en Jos Delnoij

Miriam van Staden en Jessica Vuijk werken voor het rijksbrede Programma Dialoog & Ethiek. Jos Delnoij is filosoof en adviseur integriteit Douane en begeleidt gesprekken in het kader van D&E.