Interdepartementaal programma: een ongewone aanpak voor ongewone kwesties

Nieuwsbericht | 20-12-2021 | 00:00

Voor de middellange termijn en meer integrale afwegingen

Zomer 2020, het lijkt er op dat we het ergste achter de rug hebben en de crisis rond COVID-19 steeds beter onder controle raakt. Binnen de Rijksoverheid groeit de overtuiging dat de crisisstructuur kan worden afgeschaald. De aandacht voor de korte termijn en het medisch handelen kan worden verlegd naar de (middel)lange termijn en naar bredere kwesties in de samenleving. Een nieuw programma DG krijgt – naast VWS – de verantwoordelijkheid voor deze kwesties. Al snel blijkt echter dat de crisis nog niet weg is. De SG’s besluiten tot een aanpassing: de crisisbesluitvorming komt weer volledig bij de NCTV te liggen, het programma-DG krijgt de naam Samenleving en Covid-19 en gaat zich richten op de sociaal-maatschappelijke aspecten van de crisis, op de lange termijn gevolgen en op het vormgeven van evaluatie en verantwoording.

Netwerkorganisatie voor aanpak van wicked problems

Programmadirecteur-generaal Mark Roscam Abbing spreekt in plaats van een programma-DG liever van een netwerkorganisatie “omdat dat beter beschrijft hoe we willen werken en wat we doen.” Vanuit verschillende ministeries werden mensen tijdelijk gedetacheerd, met terugkeergarantie. Op die manier ontstond een netwerk van specialisten dat vanwege de COVID-19 situatie ook merendeels vanuit huis werkte en elkaar vooral virtueel troffen. “Mensen hebben elkaar gevonden in de samenwerking. Zo’n werkwijze past erg in de tijdgeest en leent zich goed voor de aanpak van ‘wicked problems’.”

Met allerlei partijen werd contact gelegd, maar er was geen macht om dat af te dwingen.

Gaandeweg wijzigde de opdracht: in aanvulling op de oorspronkelijke acht opdrachten kreeg DGSC-19 bijvoorbeeld als extra taak de weging van sociaal economische maatregelen en de coördinatie daarvan, het onderzoeken van de effectiviteit van gedragsinterventies en het meedenken over de lange termijnstrategie; de brede dialoog “Nederland na de crisis” die als heel succesvol werd gezien vanwege alle goede ideeën die het opleverde.

Met 4 SG’s als opdrachtgever is er bestuurlijk wel sprake van, in de woorden van Roscam Abbing: “een rare ophanging - doordat je niet één minister hebt als eindverantwoordelijke hebt kun je niet met de vuist op tafel slaan. Dan kom je er niet altijd tussen. Dat heb ik soms wel als gemis ervaren.” Om die reden moest de programma-DG zaken vooral zien te regelen op de relatie en de focus te leggen op het echt samenwerken met betrokken partijen: “Ik moest me zelf dus soms ook opdringen, dat was niet altijd makkelijk. Ik merk wel dat ik dat over de langere termijn wel steeds leuker ben gaan vinden en dat ik daar effectiever in ben geworden.”

Taal, verhaal en tijd

Mark van Twist en Myrthe van Delden van de van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur voerden samen met Rix de Jong en Martin Schulz een evaluatie uit van de opzet en werking van DGSC-19 [i]. In hun analyse koppelen ze kenmerkende elementen van DGSC-19 aan de begrippen taal, verhaal en tijd. Kijkend naar taal werd al gewezen op de voorkeur voor de aanduiding als netwerkorganisatie. Maar ook de term ‘sponsoring’ is veel gebruikt voor het thematisch verbinden van het programma-DG met de portefeuilles van bewindspersonen. Ieder thema wordt als het ware door een bewindspersoon geadopteerd, afhankelijk van het thema en de eigen portefeuille. Deze bewindspersoon neemt voor dat specifieke thema verantwoordelijkheid.
Naast taal is er ook een dragend verhaal: het verhaal van het programma-DG. En dat is een verhaal van grenzeloos samenwerken tussen vijf ministeries. Deze vorm is passend wanneer vanuit de opgave bezien de grenzen van de organisaties van de overheid eerder hinderen dan helpen. Tegelijkertijd wordt het in het leven roepen van dit programma-DG door sommigen ook ervaren als coup en anti- of tegenmacht of hinder in een crisis, mensen die voor de voeten gaan lopen.

Als we kijken naar tijd dan valt op dat in de COVID-19 crisis de korte termijn domineert en ook dat als er gesproken wordt over middellange termijn dat in ambtelijk perspectief nog de nabije toekomst betreft. Waar DGSC bij de start de opdracht had wat verder in de tijd vooruit te kijken, zorgde de nieuwe golven ook hier voor een accentverschuiving naar de korte termijn. Een tweede tijdsaspect betreft het tempo, de snelheid waarmee de actoren handelen. Soms is het nodig om te vertragen om vervolgens te kunnen versnellen. Zo kan tijd nemen om een organisatie op te zetten, mensen aan te nemen en te bekijken wie goed op welke plek zit, ervoor zorgen dat er vervolgens tempo kan worden gemaakt. DGSC-19 was echter vooral gedreven door snelheid: haast maken om tijd te winnen.

Negen lessen

NSOB komt met een negental lessen die getrokken kunnen worden uit de ervaringen van DGSC-19. Drie opvallende lessen uit de evaluatie:

(les 3) DGSC-19 is interdepartementaal ingericht, maar de programmatische en opgavegerichte werkwijze nodigt uit om ook een meer interbestuurlijke vormgeving te verkennen.” – waarom bij deze aanpak niet ook gemeenten en provincies aangehaakt?

(les 4) Momenteel geldt DGSC-19 als uitzondering binnen de rijksdienst: een poging om het ongewone gewoon te maken. Niet met een vaste organisatie, maar met flexibele capaciteit; niet met formatie, maar met detachering; niet met een scherpe opdracht, maar met een opgave waarop activiteiten worden ontwikkeld; niet voor de eeuwigheid, maar bewust met een beperkte looptijd. Daarmee wordt zichtbaar dat het ook anders kan dan wat nu als normaal wordt beschouwd.

(les 8) DGSC-19 laat zien dat grenzeloos samenwerken in een netwerkorganisatie eerst en vooral mensenwerk is, dat door stijlkeuzes van de leiding begrensd wordt. Voor een interdepartementale en programmatische insteek van opgavegericht werken vanuit de leiding is wellicht niet alleen een stijl van bekwaam, slim, aardig en verbindend opereren nodig. De staande praktijk heeft ook confrontatie en conflict nodig om uit de groef van de gewone praktijk te komen. Dat betekent niet het innemen van een formele machtspositie die er niet is, maar wel het bewust opzoeken (nog steviger dan gebeurd is) van schuring en ongemak en niet altijd genoegen nemen met de ruimte die wordt gegund.

De inspiratiesessie sluit af met een paneldiscussie. Het panel bestaat uit programmadirecteur-generaal Mark Roscam Abbing, Mark van Twist (NSOB) en Frederik van Dalfsen (Berenschot) met veranderkundige Merlijn Ballieux als voorzitter. Er wordt gediscussieerd aan de hand van twee stellingen.

Programma-DG als nieuwe standaard?

De eerste stelling luidt: “Moeten netwerk DG’s de nieuwe standaard worden voor alle DG’s in Den Haag?” Mark Roscam Abbing: “Dit interdepartementale samenwerken smaakt zeker naar meer. Natuurlijk zijn er ook andere manieren om over de grenzen van de ministeries aan opgaven te werken, zoals bijvoorbeeld met directeurenoverleggen, maar voor complexe opgaven, de wicked problems heeft de aanpak van DGSC-19 zijn nut bewezen.” Merlijn: “Ik zie het als een geslaagde poging om flexibel handelen mogelijk te maken, een aanpak die ook zou kunnen werken bijvoorbeeld bij opgaven van klimaat, zorg, woningbouw. Met als aandachtspunt hoe zo’n programma-DG zich verhoudt tot de ministeriële verantwoordelijkheid.” Mark van Twist: “En als het echt lastig wordt heb je ‘geweld’ van een bewindspersoon persoon nodig.” Mark Roscam Abbing: “Het is de SG’s gelukt gezamenlijk verantwoordelijkheid te voelen. Je zou verwachten dat dat voor ministers ook mogelijk zou moeten zijn.” Frederik van Dalfsen: “Ik geloof niet dat deze aanpak zaligmakend kan zijn. Mark Moore stelt in zijn boek Creating Public Value [ii] dat je als basis of kunt richten op een brede collectieve legitimering , of kunt kiezen voor het sturen op macht vanuit een ‘power DG’. Merlijn: “Als dit de uitzondering blijft is de default in Den Haag de focus op macht.” Frederik: “Alleen maar netwerk DG’s zou ook een horrorscenario zijn.”

Wat wil het kabinet?

De tweede stelling waar het panel zich op stort luidt: “Netwerk DG’s zijn tijdelijk van aard, ze zijn meer fluïde georganiseerd, dan traditionele DG’s. Kan onze rijksoverheid netwerk DG’s wel aan?” Mark Roscam Abbing: “Voor grote, complexe problemen doe je jezelf tekort door het niet zo te doen. Kijk eens naar hoe gemeenten de opgaven van het sociaal domein aanpakken. Die hebben dat veel minder verkokerd georganiseerd. Wat mij betreft zou een interbestuurlijke aanpak wel een oplossing kunnen zijn. Maar ik realiseer me ook dat we al vliegende het vliegtuig aan het bouwen zijn.” Mark van Twist: “Het heeft een principiële maar ook een praktische kant: de kosten van een departementale herindeling zijn erg hoog. Je ziet hier een routine ontstaan om dat anders te doen. Het ‘doelzoekende karakter’ van dit DG was en is juist iets om te omarmen en meer mee te doen in de toekomst in een onzekere wereld vol wicked problems” Frederik van Dalfsen: “In situaties met één verantwoordelijk bewindspersoon kan een programma ook belanggedreven worden, dat wordt gezien door andere spelers in de opgave. Dat kan het lastig maken om een goede procesrol te kunnen vervullen.” Mark Roscam Abbing: “Ons team komt uit verschillende departementen. De meeste mensen kenden elkaar niet. Het samenwerken vanuit verschillende achtergronden was echt heel gaaf. Ik was echt verrast hoeveel meerwaarde dat heeft om dat zo te doen.” Frederik: “Het probleem zit hem niet zozeer in het organisatorisch vermogen, maar wel in de top van de piramide, de sturing vanuit de ministers. Het valt of staat bij het antwoord op de vraag: wil het kabinet dit?” Mark van Twist: “Dit programma-DG is ontstaan vanuit de wens om tegenwicht te bieden aan de witte jassen. De DG’s signaleerden dat andere aspecten van de COVID-crisis niet goed meegenomen werden en daar ook niet sprake was van een echte bereidheid tot samenwerken : economie, onderwijs, horeca.”

De blik vooruit

Een vierde golf, een verlenging van de avondmaatregelen, een nieuwe variant: is het wel een goede timing om nu met DGSC-19 te gaan stoppen? Mark Roscam Abbing: “Ik denk van wel, vooral omdat we nu zicht op een nieuw kabinet hebben. Ter afronding gaan we nog drie onderwerpen aanpakken: allereerst de ontwikkeling van een visie op hoe we als samenleving kunnen leren leven met het virus. Dan de warme overdracht van departement overstijgende herstelopgaves. En tenslotte de evaluatie en verantwoording van departement overstijgende zaken. In januari zullen wij een afrondend leeratelier hieraan wijden.”

*Wordt vervolgd!? Lessen over opzet en werking van het interdepartementale programmadirectoraat-generaal Samenleving en COVID-19 (DGSC-19), Schulz M., van Delden M., de Jong R. van Twist M., NSOB Wordt vervolgd!? | Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob.nl)

** Creating Public Value, Strategic Management in Government. Moore M., Harvard University Press